Peraturan Menteri Haji dan Umrah Nomor 2 Tahun 2026 dalam Perspektif Pancasila

Peraturan Menteri Haji dan Umrah (PMHU) Nomor 2 Tahun 2026 tentang Standar Kegiatan Usaha Penyelenggaraan Ibadah Haji Khusus dan Perjalanan Ibadah Umrah harus dipahami sebagai bagian dari perubahan tata kelola penyelenggaraan haji dan umrah setelah terbentuknya Kementerian Haji dan Umrah. Secara normatif, pengetatan standar kegiatan usaha dapat dibenarkan karena negara mempunyai kewajiban memberikan pelayanan, pembinaan, perlindungan, pengawasan, dan kepastian hukum kepada jemaah.

UU Nomor 14 Tahun 2025 sendiri memperkuat kelembagaan, tanggung jawab penyelenggara, pengawasan, serta ekosistem ekonomi haji dan umrah. Akan tetapi, dari perspektif negara hukum Pancasila, perlindungan jemaah tidak boleh dipisahkan dari keadilan bagi penyelenggara. Hukum tidak boleh hanya bertanya apakah suatu regulasi dapat meningkatkan pengawasan, tetapi juga harus bertanya apakah cara yang dipilih negara adil, proporsional, manusiawi, dan memberikan kesempatan yang wajar kepada seluruh pelaku usaha. Dalam kerangka Pancasila, hukum yang baik bukan sekadar hukum yang efektif memerintah, melainkan hukum yang mampu mempertemukan keadilan dan kemanfaatan.

Di sinilah pemikiran Prof. Notonagoro menjadi relevan. Pancasila menurut Notonagoro merupakan dasar filsafati negara yang mempunyai kedudukan fundamental dalam kehidupan kenegaraan Indonesia. Pancasila bukan sekadar kumpulan lima nilai yang berdiri sendiri, tetapi merupakan suatu kesatuan yang saling berhubungan dan memberikan dasar bagi penyelenggaraan negara.

Penalaran hukum terhadap PMHU Nomor 2 Tahun 2026 tidak cukup dilakukan secara positivistik dengan hanya membaca bunyi pasal, tetapi harus bergerak Nilai dasar Pancasila menjadi titik tolak pembentukan hukum dengan menempatkan keadilan, kemanusiaan, persatuan, demokrasi, dan kesejahteraan sebagai orientasi fundamental. Nilai-nilai tersebut kemudian ditransformasikan menjadi cita-hukum yang mengarahkan hukum agar menciptakan keadilan sosial, kepastian, kemanfaatan, dan perlindungan terhadap hak masyarakat.

Cita-hukum selanjutnya dijabarkan ke dalam asas-asas hukum seperti kesetaraan, proporsionalitas, nondiskriminasi, kepastian hukum, dan keadilan, yang kemudian dikonkretkan melalui norma hukum dalam peraturan perundang-undangan. Pada tahap akhir, norma tersebut diterapkan dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan dan kehidupan masyarakat, sehingga terjadi suatu gerak yang berkesinambungan dari nilai-nilai dasar Pancasila, cita-hukum, asas hukum, norma hukum, dan penerapan konkret, dengan tujuan agar hukum tidak berhenti sebagai teks normatif, tetapi benar-benar mewujudkan keadilan dalam kehidupan sosial, termasuk keadilan dalam berusaha.

Nilai-Nilai Pancasila sebagai Cita-Hukum & Batu Uji Materiil Kebijakan

Secara filosofis, Peraturan Menteri Haji dan Umrah atau PMHU Nomor 2 Tahun 2026 harus ditempatkan dalam konstruksi bahwa Pancasila merupakan sumber nilai tertinggi dalam pembentukan hukum nasional. Terdapat hubungan hierarkis sekaligus teleologis, yang dalam sistem hukum Indonesia. Terdapat hubungan yang berjenjang dan sistematis antara nilai dasar, norma konstitusional, hingga pengaturan teknis, yaitu Pancasila memberikan nilai dan orientasi filosofis, khususnya keadilan sosial, kemanusiaan, dan kesejahteraan. UUD NRI Tahun 1945 memberikan norma konstitusional sebagai landasan tertinggi dalam penyelenggaraan negara dan perlindungan hak warga negara.

Undang-undang memberikan kerangka hukum yang menerjemahkan prinsip konstitusional ke dalam hak, kewajiban, kewenangan, serta batas-batas tindakan pemerintah. Peraturan pemerintah memberikan pengaturan lebih lanjut agar ketentuan undang-undang dapat dilaksanakan secara efektif. Sedangkan Peraturan Menteri mengoperasionalkan norma tersebut melalui pengaturan yang bersifat teknis dan administratif sesuai kewenangan yang diberikan. Dengan demikian, setiap Peraturan Menteri harus memiliki keterkaitan yang jelas dengan peraturan yang lebih tinggi, tidak boleh melampaui kewenangan delegasi, dan harus tetap mencerminkan nilai Pancasila serta prinsip-prinsip konstitusional. Hal ini agar pelaksanaannya menghasilkan kepastian, kemanfaatan, dan keadilan bagi masyarakat. Konsekuensinya, Menteri tidak mempunyai ruang bebas untuk membuat kebijakan hanya karena secara administratif mempunyai kewenangan.

Kewenangan administratif harus selalu digunakan untuk mencapai tujuan hukum yang lebih tinggi. Peraturan Menteri harus tetap kompatibel dengan UUD 1945, undang-undang, asas-asas pemerintahan yang baik, dan nilai-nilai Pancasila. Melalui pendekatan sebagaimana dikemukakan di atas, pertanyaan terhadap Peraturan Menteri Haji dan Umrah (PMHU) Nomor 2 Tahun 2026 tidak cukup berhenti pada persoalan yuridis-formal mengenai “apakah Menteri berwenang mengatur?”, tetapi harus diperluas menjadi pengujian filosofis-yuridis mengenai “untuk tujuan apa kewenangan tersebut digunakan, dengan cara apa kewenangan itu dilaksanakan, terhadap siapa norma tersebut diberlakukan, serta apakah akibat hukum yang ditimbulkannya sejalan dengan cita hukum Pancasila?” Pertanyaan tersebut penting karena kewenangan regulatif negara pada hakikatnya bukan kewenangan yang bebas, melainkan kewenangan yang harus diarahkan pada keadilan, kemanfaatan, kepastian hukum, dan perlindungan kepentingan masyarakat. Peraturan Menteri Haji dan Umrah atau PMHU No. 2 Tahun 2026 perlu dinilai berdasarkan tujuan, substansi, proses, subjek yang terdampak, serta proporsionalitas akibat hukumnya, sehingga regulasi tersebut tidak hanya sah secara kewenangan (rechtmatig), tetapi juga adil secara substantif (gerechtigheid) dan selaras dengan nilai-nilai Pancasila, khususnya prinsip kemanusiaan dan keadilan sosial.

Pertanyaan terakhir sangat penting karena suatu norma dapat saja formalnya sah sebagai peraturan, tetapi secara materiil menghasilkan ketidakadilan. Dalam perspektif Pancasila, legalitas tidak identik dengan legitimasi moral dan keadilan hukum, karena suatu peraturan dapat dibentuk oleh pejabat yang secara formal memiliki kewenangan, mengikuti prosedur yang ditentukan, dan karenanya sah secara yuridis, tetapi belum tentu adil secara substantif atau dapat dibenarkan secara moral. Legalitas menjawab pertanyaan apakah suatu tindakan atau norma memiliki dasar kewenangan dan sesuai dengan tata urutan peraturan perundang-undangan. Sedangkan legitimasi moral dan keadilan hukum mempertanyakan apakah norma tersebut memiliki tujuan yang benar, rasional, proporsional, tidak diskriminatif, menghormati hak, serta memberikan manfaat dan perlindungan yang adil bagi pihak-pihak yang terdampak. Terhadap PMHU No. 2 Tahun 2026, pengujian tidak cukup hanya berhenti pada aspek “apakah norma tersebut legal?”, tetapi harus dilanjutkan pada pertanyaan “apakah norma tersebut legitimate, adil, dan sesuai dengan cita hukum Pancasila?” Hukum yang baik bukan sekadar hukum yang memenuhi tuntutan legalitas formal, melainkan hukum yang mampu mempertemukan kepastian hukum, kemanfaatan dan keadilan, serta legitimasi moral dalam penerapannya.

Penalaran Hukum Pancasila ala Prof. Notonagoro

Penalaran hukum Pancasila dapat dibangun melalui pemikiran Notonagoro dengan menempatkan Pancasila sebagai suatu sistem nilai yang berjenjang dan saling mengandaikan. Kelima sila tidak boleh dipergunakan secara terpisah untuk membenarkan kebijakan. Setiap norma harus diuji secara utuh berdasarkan keseluruhan nilai Pancasila. Konstruksi tersebut di atas menunjukkan bahwa PMHU No. 2 Tahun 2026 harus dipahami sebagai proses transformasi nilai menjadi akibat hukum yang nyata, bukan sekadar sebagai norma administratif. Nilai Pancasila menjadi landasan filosofis, terutama keadilan sosial, kemanusiaan, dan keseimbangan kepentingan. Nilai tersebut diterjemahkan ke dalam cita hukum berupa keadilan, kepastian, kemanfaatan, dan perlindungan kepentingan masyarakat. Selanjutnya, diwujudkan dalam prinsip hukum seperti kesetaraan, nondiskriminasi, proporsionalitas, kepastian hukum, dan keadilan berusaha; asas-asas tersebut kemudian dituangkan ke dalam norma regulasi PMHU No. 2 Tahun 2026.

Norma tersebut selanjutnya menghasilkan dampak konkret terhadap pemerintah, pelaku usaha, dan masyarakat/jamaah, yang pada akhirnya harus menjadi objek evaluasi keadilan: apakah pengaturan tersebut menciptakan kesempatan berusaha yang setara, memberikan pembatasan yang proporsional, melindungi kepentingan publik, dan tidak menimbulkan diskriminasi atau ketidakadilan. Dengan demikian, rangkaian “Nilai Pancasila, Cita-Hukum, Asas Hukum, Norma Regulasi, Dampak Konkret, dan Evaluasi Keadilan” menjadi kerangka filsafat hukum untuk menilai apakah PMHU No. 2 Tahun 2026 tidak hanya legal secara formal, tetapi juga legitimate secara moral dan adil secara substantif. Artinya, apabila sebuah persyaratan administratif ditujukan untuk melindungi jemaah, maka harus diperiksa apakah persyaratan tersebut benar-benar menghasilkan perlindungan. Jika ternyata hanya meningkatkan biaya kepatuhan, menghambat pelaku baru, mengonsentrasikan pasar kepada perusahaan lama, dan menaikkan biaya perjalanan jemaah, maka terdapat kemungkinan ketidaksesuaian antara tujuan normatif dengan akibat sosial regulasi. Misalnya, meningkatkan tertib administrasi, memberikan perlindungan kepada masyarakat, meningkatkan kualitas pelayanan, dan menciptakan kepastian hukum, namun dalam penerapannya justru menimbulkan dampak yang berbeda atau bahkan berlawanan, misalnya mempersempit kesempatan berusaha, menciptakan hambatan masuk bagi pelaku usaha tertentu, meningkatkan beban administratif, atau menghasilkan perlakuan yang tidak proporsional.

Dalam konteks PMHU No. 2 Tahun 2026, persoalan tersebut menuntut adanya evaluasi terhadap law in the books dan law in action, karena keberhasilan regulasi tidak semata-mata diukur dari kesesuaian prosedur pembentukannya, tetapi juga dari konsekuensi sosial-ekonomi yang ditimbulkannya. Semakin besar kesenjangan antara tujuan normatif dan dampak konkret suatu regulasi, semakin kuat kebutuhan untuk melakukan koreksi berdasarkan asas proporsionalitas, keadilan sosial, nondiskriminasi, dan cita hukum Pancasila. Inilah karakter penting penalaran hukum Pancasila: hukum tidak berhenti pada what the rule says, tetapi bergerak menuju what the rule ought to achieve according to Pancasila.

Lima Kelemahan Yuridis sebagai Dasar Perlawanan

Ultra Vires dan Delegated Legislation

Perspektif hukum administrasi dan filsafat hukum, Peraturan Menteri Haji dan Umrah (PMHU) Nomor 2 Tahun 2026 harus ditempatkan dalam doktrin ultra vires dan prinsip delegated legislation, yaitu bahwa kewenangan regulatif Menteri bersifat derivatif dan harus bersumber serta tetap berada dalam batas kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Menteri memang dapat menetapkan standar teknis dan administratif sepanjang terdapat dasar kewenangan yang jelas, tetapi kewenangan tersebut tidak boleh digunakan untuk menciptakan norma baru yang secara substansial mengubah atau membatasi hak warga negara dan pelaku usaha di luar ruang lingkup delegasi. Apabila PMHU menetapkan persyaratan yang pada hakikatnya menentukan siapa yang dapat atau tidak dapat memasuki pasar jasa haji dan umrah, sementara persyaratan tersebut tidak memiliki dasar delegasi yang memadai dalam undang-undang atau peraturan pemerintah, maka secara doktrinal dapat timbul persoalan melampaui kewenangan (ultra vires) yang membuka ruang untuk pengujian peraturan tersebut melalui uji materiil di Mahkamah Agung.

Persoalan hukumnya dengan demikian bukan terletak pada apakah pemerintah boleh menetapkan standar, melainkan pada batas antara standardisasi teknis dan penciptaan pembatasan hak berusaha: standar teknis harus berfungsi mengoperasionalkan norma yang telah ditetapkan oleh peraturan yang lebih tinggi, bukan menjadi instrumen untuk menciptakan pembatasan baru yang tidak diperintahkan atau tidak memiliki dasar delegasi yang memadai. Perspektif keadilan hukum, batas tersebut penting agar kewenangan administratif tidak berubah menjadi kekuasaan regulatif yang berpotensi mengganggu kepastian hukum, persamaan kesempatan berusaha, dan prinsip fairness dalam pasar.

Pelanggaran Asas Proporsionalitas

Perspektif filsafat hukum dan hukum administrasi, pembatasan terhadap kebebasan berusaha dalam PMHU No. 2 Tahun 2026 harus diuji melalui asas proporsionalitas, yang pada umumnya mencakup tiga tahap, yaitu legitimate purpose, necessity, dan proportionality in the strict sense. Perlindungan jemaah, peningkatan kualitas pelayanan, serta pencegahan penyalahgunaan dalam penyelenggaraan haji dan umrah merupakan tujuan yang secara normatif dapat dipandang legitimate. Legitimasi tujuan tersebut tidak serta-merta membenarkan setiap bentuk pembatasan. Persyaratan seperti pengalaman usaha selama tiga tahun atau jumlah minimal 1.000 jemaah, misalnya, perlu diuji apakah benar-benar necessary untuk mencapai tujuan perlindungan jemaah, atau masih tersedia instrumen lain yang sama efektif tetapi lebih ringan terhadap pelaku usaha baru. Pada tahap proportionality in the strict sense, harus dinilai apakah manfaat yang diperoleh berupa peningkatan perlindungan jemaah benar-benar sebanding dengan beban yang ditanggung pelaku usaha, khususnya berupa tertutupnya akses pasar bagi pelaku usaha yang belum memenuhi persyaratan tersebut.

Apabila pembatasan ternyata menghasilkan beban yang jauh lebih besar dibandingkan manfaat perlindungannya, atau terdapat alternatif regulasi yang sama efektif tetapi kurang membatasi kebebasan berusaha, maka norma tersebut berpotensi bertentangan dengan asas proporsionalitas. Tujuan yang baik tidak cukup untuk membenarkan cara yang berlebihan; dalam negara hukum, setiap pembatasan hak harus dapat dipertanggungjawabkan secara rasional, diperlukan, dan seimbang.

Pelanggaran Keadilan Sosial dan Kesempatan Berusaha

Persyaratan dalam PMHU No. 2 Tahun 2026 yang secara faktual lebih mudah dipenuhi oleh perusahaan yang telah lama beroperasi dan memiliki modal besar perlu dikaji dari perspektif keadilan sosial dan kesetaraan kesempatan berusaha. Meskipun pelaku usaha baru tidak secara eksplisit dilarang memasuki pasar, persyaratan tertentu dapat menciptakan hambatan yang secara praktis membuat akses pasar menjadi sangat sulit bagi mereka. Kondisi demikian dapat berkembang menjadi bentuk structural discrimination, yaitu diskriminasi yang tidak selalu dinyatakan secara langsung dalam norma, tetapi muncul dari desain dan akibat penerapan suatu regulasi. Perspektif filsafat hukum Pancasila, keadaan tersebut problematik apabila regulasi justru mempertahankan atau memperbesar ketimpangan antara pelaku usaha lama yang memiliki sumber daya besar dan pelaku usaha baru yang memiliki kemampuan lebih terbatas. Persyaratan yang demikian dapat dikategorikan sebagai exclusionary regulation apabila pada praktiknya berfungsi menutup akses pasar tanpa alasan objektif, rasional, dan proporsional yang kuat. Keadilan sosial tidak mengharuskan semua pelaku usaha diperlakukan secara identik, tetapi menuntut agar perbedaan perlakuan memiliki dasar yang objektif, tujuan yang legitimate, dan hubungan yang proporsional dengan tujuan perlindungan jemaah, sehingga regulasi tidak berubah menjadi instrumen yang melindungi pelaku usaha yang telah mapan sekaligus mengorbankan kesempatan yang wajar bagi pelaku usaha baru.

Sanksi Administratif & Due Process of Law

Dalam perspektif negara hukum Pancasila, ketentuan mengenai sanksi administratif dalam PMHU No. 2 Tahun 2026 harus tunduk pada prinsip due process of law, terutama apabila memberikan kewenangan kepada pemerintah untuk melakukan pembekuan, penghentian sementara, pembatasan, atau pencabutan izin usaha. Setiap tindakan yang berpotensi merugikan hak dan kepentingan pelaku usaha harus didasarkan pada prosedur yang jelas, transparan, objektif, dan dapat dipertanggungjawabkan, yang sekurang-kurangnya meliputi pemberitahuan mengenai dugaan pelanggaran, kesempatan untuk memberikan klarifikasi atau pembelaan, kesempatan yang wajar untuk melakukan perbaikan apabila pelanggaran bersifat administratif, pemeriksaan berdasarkan bukti dan kriteria yang objektif, serta keputusan yang disertai alasan dan terbuka terhadap mekanisme keberatan maupun pengujian hukum. Asas ini diperlukan untuk mencegah terjadinya tindakan administratif yang sewenang-wenang (arbitrary exercise of power). Pemerintah memang memiliki kewenangan untuk mengawasi dan menegakkan kepatuhan, tetapi dalam negara hukum pemerintah tidak boleh sekaligus menjadi pembuat norma, pemeriksa, penentu kesalahan, dan pemberi sanksi tanpa mekanisme kontrol yang memadai. Legitimasi sanksi administratif tidak hanya ditentukan oleh adanya dasar kewenangan, tetapi juga oleh keadilan prosedural, proporsionalitas sanksi, transparansi pengambilan keputusan, dan tersedianya upaya hukum yang efektif bagi pihak yang dirugikan.

Asas Kepercayaan yang Sah dan Masa Transisi

Perspektif filsafat hukum, penerapan PMHU No. 2 Tahun 2026 perlu memperhatikan asas kepercayaan yang sah (legitimate expectations), khususnya terhadap penyelenggara yang telah memperoleh izin dan menjalankan kegiatan usaha berdasarkan rezim hukum sebelumnya. Izin yang diberikan oleh negara pada dasarnya melahirkan suatu kondisi hukum yang secara wajar dapat menjadi dasar bagi pelaku usaha untuk melakukan investasi, membangun jaringan pelayanan, merekrut sumber daya manusia, menjalin kontrak, dan mengembangkan kegiatan usahanya. Oleh karena itu, perubahan standar regulasi tidak semestinya diberlakukan secara tiba-tiba dengan konsekuensi menghilangkan atau mereduksi secara drastis nilai ekonomi dan kepentingan hukum yang telah terbentuk secara sah. Mekanisme grandfathering, masa transisi yang memadai, penyesuaian standar secara bertahap, serta pemberian kesempatan untuk memperbaiki kepatuhan merupakan instrumen yang lebih mencerminkan kepastian hukum, proporsionalitas, dan keadilan sosial. Negara tetap memiliki kewenangan untuk memperbarui dan meningkatkan standar perlindungan jemaah, tetapi perubahan tersebut harus dilakukan dengan memperhitungkan kepentingan yang telah terbentuk secara sah agar regulasi tidak menimbulkan beban yang berlebihan dan tidak proporsional. Perlindungan terhadap kepercayaan yang sah bukan berarti membekukan regulasi lama, melainkan memastikan bahwa perubahan hukum dilakukan secara adil, terukur, dan transisional, sesuai dengan cita hukum Pancasila yang menempatkan keseimbangan antara kepentingan negara, masyarakat, dan keberlangsungan usaha.

Penalaran Hukum Pancasila

Pemikiran Notonagoro dapat dibangun suatu formula penalaran untuk menguji PMHU No. 2 Tahun 2026, Pancasila sebagai causa dan dasar nilai menjadi landasan filosofis tertinggi dalam pembentukan hukum nasional, yang kemudian dijabarkan melalui UUD NRI Tahun 1945 sebagai norma dasar, UU Nomor 14 Tahun 2025 sebagai norma legislasi, dan Peraturan Pemerintah sebagai norma delegasi, untuk selanjutnya dioperasionalkan melalui Peraturan Menteri Haji dan Umrah (PMHU). Seluruh jenjang tersebut harus diarahkan pada perlindungan jemaah sebagai tujuan utama, dengan keadilan sebagai ukuran substansial dan proporsionalitas sebagai metode pengujian, sehingga setiap pembatasan terhadap penyelenggara haji dan umrah harus memiliki dasar kewenangan yang jelas, tujuan yang sah, diperlukan, dan seimbang antara kepentingan perlindungan jemaah dengan hak serta kesempatan berusaha. Dengan formula tersebut di atas, suatu norma tidak otomatis dianggap benar hanya karena berada dalam peraturan yang lebih rendah dan dibuat oleh pejabat yang berwenang. Pertanyaan akhirnya adalah: Apakah norma tersebut mewujudkan manusia Indonesia yang berketuhanan, manusiawi, bersatu, demokratis, dan berkeadilan sosial? Apabila jawabannya tidak, maka norma tersebut harus dikoreksi melalui interpretasi, perubahan regulasi, keberatan administratif, atau pengujian yudisial. Inilah yang membedakan penalaran hukum yang bersumber dari nilai-nilai Pancasila dari positivisme hukum yang semata-mata formalistik. Pancasila menghendaki hukum yang mempunyai legitimasi formal sekaligus legitimasi etik dan sosial.

PMHU Nomor 2 Tahun 2026 tidak boleh hanya dinilai berdasarkan keberhasilannya meningkatkan standar pelayanan. Regulasi tersebut harus diuji dalam tiga lapis: validitas kewenangan, validitas normatif, dan validitas filosofis. Validitas kewenangan menanyakan apakah Menteri mempunyai delegasi; validitas normatif menanyakan apakah norma konsisten dengan peraturan yang lebih tinggi; sedangkan validitas filosofis menanyakan apakah substansinya sesuai dengan cita-hukum Pancasila. Dalam perspektif Prof. Notonagoro, Pancasila memberikan orientasi fundamental terhadap penyelenggaraan negara dan hukum. Oleh sebab itu, perlindungan jemaah harus berjalan bersama dengan perlindungan martabat manusia, kesempatan berusaha, musyawarah, persatuan, dan keadilan sosial. Antitesis hukum terhadap PMHU No. 2 Tahun 2026 bukanlah sanggahan terhadap perlindungan jemaah, melainkan perlawanan terhadap kemungkinan terjadinya regulasi yang berlebihan, tidak proporsional, diskriminatif, dan tidak berkeadilan.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan regulasi haji dan umrah bukanlah seberapa banyak negara dapat membatasi, melainkan seberapa efektif negara melindungi jemaah tanpa mengorbankan keadilan bagi penyelenggara. Itulah titik temu antara hukum positif, filsafat hukum Pancasila, dan penalaran hukum Notonagoro bahwa hukum harus berkuasa, tetapi kekuasaan hukum harus diarahkan oleh nilai; negara harus mengatur, tetapi pengaturan harus dibatasi oleh keadilan; dan perlindungan masyarakat harus dilakukan tanpa menghilangkan hak pihak lain secara tidak proporsional.